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拆迁行政裁决案件审理中的法律分析

来源:北京资深房产律师   网址:http://www.bjlszsfc.com/   时间:2017-04-24 09:04:57

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  作者: 王心舸

  内容提要:随着我国城市化进程的不断推进,大量的房屋因旧城改造、房地产开发等原因势必拆迁。拆迁行政主管部门依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定,对拆迁人与被拆迁人之间的安置补偿纠纷予以行政裁决。随后,便有一些对裁决不服的行政诉讼案件涌入法院。此类案件因涉及人民群众的根本利益、矛盾比较尖锐、社会影响较大,因此成为当前行政审判的热点和难点。

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  关键词:适格原告 前置行政行为 司法变更权

  在拆迁裁决案件的审理过程中,如何维护拆迁各方当事人的合法权益,依法化解矛盾,是建立和谐社会的一项迫切而重要的任务。笔者拟就此类案件审理中的几个主要问题进行探讨。

  一、拆迁安置补偿裁决案件的原告主体资格

  通常情况下,拆迁安置补偿裁决案件中具备原告主体资格的是拆迁人和被拆迁人,并不存在任何问题。但有时往往忽略了其他一些具有原告资格的人,错误的剥夺了他们的诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《最高法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定,只要是认为被诉具体行政行为侵犯其合法权益、且与该行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织,都具有适格原告的身份。拆迁安置补偿裁决案件的利害关系人主要有以下几种:1、房屋共有人。共有人虽说不是产权证上记载的房屋所有权人,但与所有权人对所拆房屋存在共有关系,故与裁决行为有法律上的利害关系。2、房屋继承人。产权证上记载的房屋所有权人死亡后丧失了原告主体资格,继承人虽未及时办理房产证过户手续,但事实上已继承了该房屋产权,当然也取得了原告主体资格。3、承租人。租赁房屋须拆迁时,在被拆迁人与承租人在未达成租赁解除协议的情况下,拆迁行政主管部门势必对承租人的搬迁、安置等问题予以裁决。这时,承租人因与拆迁裁决存在法律上的利害关系而取得了原告资格。4、抵押权人。根据《担保法》的有关规定,抵押权人在债务人不履行债务时,有权以抵押的房地产折价或者以拍卖、变卖该房地产的价款优先受偿;抵押权因抵押物灭失而消灭,因灭失所得的赔偿金,应当作为抵押财产。因此,设立抵押权的房屋须拆迁时,抵押权人与拆迁行政主管部门的补偿裁决行为存在法律上的利害。如果裁决的补偿数额明显低于抵押担保的债权数额,抵押权人有权提起行政诉讼。这时,抵押权人是具备原告资格的。

  二、拆迁安置补偿裁决的前置行政行为之审查

  拆迁安置补偿裁决的合法性,必须以立项、建设用地许可、规划许可、拆迁许可等行政行为的合法性为前提和依据。审查行政裁决必然涉及到上述前置行政行为的审查。问题是如何审查?第一种观点认为:对前置行政行为与行政裁决行为置于同等的地位,一并进行合法性审查。理由是该一系列行政行为相互联系,若不一并审查,可能出现原告连环起诉,直接导致前个判决是“维持行政裁决”,后个判决却是“撤销某个前置行政行为”。因此产生的尴尬局面,导致行政行为及司法行为的不稳定性,并增加了当事人诉累。第二种观点认为:对前置行政行为作为证据审查。其理由是,在安置补偿裁决案件中,前置行政行为不是被诉行政行为,而是以"证据"角色出现的。法院理应按照证据的客观性、合法性、关联性标准予以审查。第三种观点则是参照非诉行政执行案件的审查原则,即“无效的排除、可撤销的保留”原则予以审查。理由是,违法行政行为分为“无效”与“可撤销”行政行为。对于拆迁裁决的前置行政行为,一般违法的属于可撤销行政行为,应承认其效力;重大违法的属于无效行政行为,应认定无效。这种做法既能避免当事人连环诉讼,保障司法效率,又不会放纵明显违法的行政行为。

  笔者同意第二种观点。作为证据审查的做法遵循了“不告不理”的原则。法院审理行政裁决案件,不能随意扩大审查范围。再说,全面审查前置行政行为必将付出难以承受的诉讼代价,是不现实的。这不但要追加被告,并要求有关被告提供作出某个前置行政行为的证据。因为拆迁裁决行为与前置行政行为不一定是同一行政机关作出的,如:立项行为是计划行政部门作出的,建设用地许可是土地行政主管部门作出的,规划许可是规划行政主管部门作出的,只有拆迁许可与补偿裁决是拆迁行政主管部门作出的。可以想象,多个行政主体作出的多个行政行为搅在一起,法官对于这样一个庞大的庭审根本难以完成。在拆迁裁决案件中,前置行政行为的表现表现形式是“证据”,不按证据标准予以审查,从情理上不通。当然,如果当事人在诉讼过程中,又对部分前置行政行为另行起诉,也是允许的。因前置行政行为审理的结果可能影响行政裁决案件的最终结果,法院应首先审理前置行政行为案件,对行政裁决案件中止诉讼。如果判决维持的拆迁补偿裁决案件在审结之后,某前置行政行为又被依法撤销,法院只能对该裁决案件以再审程序予以救济。

  对于第三种观点,笔者认为与第一种观点没有质的区别,只不过在审查的标准上较为宽泛。这同样违背“不告不理”的原则,并且也不能减少当事人的讼累。将前置行政行为作为证据审查,其审查标准同样可以参照非诉行政执行案件,只要不存在“明显缺乏事实或法律依据等明显违法并损害当事人合法权益的”情形,便可作为认定行政裁决合法的有效证据。

  三、拆迁安置补偿裁决案件的调解

  根据行政诉讼法规定,法院审理行政案件不适用调解。其立法本意是,行政机关及其工作人员对于国家权力不能随意处分。社会主义法制理念告诉我们,建立行政诉讼制度的直接目的是解决行政争议。十几年的行政审判经验、教训又告诉我们,解决行政争议的最有效途径之一是“调解”。笔者认为,在拆迁安置补偿裁决案件审理中,强化调解工作显得更为重要。

  1、拆迁安置补偿裁决虽然体现的是国家意志,但确定的是民事双方当事人之间的权利义务关系。对于民事权利义务,当事人在不违反法律规定的情况下是可以自由处分的。而这种处分对国家利益没有丝毫影响。

  2、从拆迁补偿裁决案件的性质看,适合于调解。根据《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定,"协商不成"是启动行政裁决的前提,既然在行政程序中强调"协商",那么司法程序中为何要排斥调解呢?近日,山东省高级人民法院起草的《法院行政诉讼调解暂行规定》(征求意见稿)明确将行政裁决案件列入可以进行调解的范围。

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